Forvaltningsloven § 36 i sak om partsinnsyn
Forvaltningsloven § 36
Kommer forvaltningsloven § 36 til anvendelse i partsinnsynsaker?
Spørsmålet i saken Osloadvokatene hadde for sivilombudet var om regelen om dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36 gjelder i partsinnsynssaker, selv om det ikke er tale om enkeltvedtak.
Forvaltningsloven § 21
Av forvaltningsloven § 21 følger det at den som har satt fram krav om partsinnsyn, kan påklage et avslag «i samsvar med reglene i kap. VI». Ordlyden taler for at alle bestemmelsene i forvaltningsloven kap. VI, herunder § 36 om sakskostnader, i utgangspunktet kommer til anvendelse i partsinnsynssaker.
Forarbeidene til forvaltningsloven gir ikke klare og konkrete holdepunkter for at sakskostnadsbestemmelsen gjelder i partsinnsynssaker. Som fremhevet av Justis- og beredskapsdepartementet i sitt svar på ombudets undersøkelse, er det imidlertid i merknadene til forvaltningsloven § 21 vist til at «[R]eglene i forvaltningsloven og i offentlighetsloven bør være i samsvar med hverandre», jf. Ot.prp.nr.3 (1976-1977) s. 83. Hvordan offentleglovas regler om klage over avgjørelser om innsyn forstås er derfor relevant ved tolkningen av reglene om klage over partsinnsyn etter forvaltningsloven.
Innsyn etter offentlighetsloven §32
For saker om innsyn etter offentleglova følger det av offentleglova § 32 tredje ledd at reglene om klage etter forvaltningsloven kapittel VI gjelder «så langt dei passar». Det fremgår av forarbeidene at henvisningen til forvaltningsloven også omfatter sakskostnadsregelen i forvaltningsloven § 36, jf. Ot.prp.nr.102 (2004-2005) s. 154. Forvaltningslovens sakskostnadsregler gjelder altså i saker om innsyn etter offentleglova, noe som taler klart i retning av at det tilsvarende gjelder for partsinnsynssaker.
Sivilombudet mente også at regelen kom til anvendelse
Sivilombudet skrev i sin avgjørelse følgende:
Det synes derfor for ombudet som at lovgiver har ment at forvaltningsloven § 21 skal tolkes slik at også forvaltningsloven § 36 om dekning av sakskostnader kommer til anvendelse i partsinnsynssaker. Ombudet kan heller ikke se at reelle hensyn taler nevneverdig mot en slik løsning. Det kan i denne sammenheng vises til Bernts lovkommentarer til forvaltningsloven der han peker på at «de beste grunner» taler for at en part skal kunne kreve dekket nødvendige sakskostnader etter forvaltningsloven § 36 i innsynssaker, se Jan Fridthjof Bernt, Norsk Lovkommentar (Gyldendal rettsdata), note 944 til forvaltningsloven (sist revidert 6. desember 2017).
Ombudet mener på denne bakgrunn at det er lite tvilsomt at sakskostnadsreglen i forvaltningsloven § 36 kommer til anvendelse i partsinnsynssaker. Konklusjonen er i samsvar med Justis- og beredskapsdepartementets redegjørelse, og er heller ikke bestridt av Arbeids- og velfersdirektoratet som ble forelagt departementets brev.
Når er en avgjørelse om partsinnsyn endret til gunst slik at forvaltningsloven § 36 får anvendelse?
Siden Nav ikke har tatt stilling til spørsmålet om vilkårene for dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36 er oppfylt i den aktuelle saken, vil ikke ombudet foreta en konkret vurdering av spørsmålet. Saken må vurderes på nytt av Nav. Ombudet fant likevel grunn til å komme med noen bemerkninger om hvordan det er nærliggende å anvende sakskostnadsregelen i partsinnsynstilfellene.
I utgangspunktet kreves det at det foreligger et enkeltvedtak som har blitt endret til gunst for en part, for at parten skal kunne kreve dekket sakskostnader. Ettersom en avgjørelse om partsinnsyn ikke er et enkeltvedtak, oppstår det et spørsmål om hvilke avgjørelser som kan gi grunnlag for dekning av sakskostnader.
Reglene om klage og omgjøring i forvaltningsloven kap. VI kommer til anvendelse der det foreligger «avslag» på krav om innsyn, jf. forvaltningsloven § 21. Om sakskostnadsregelen i forvaltningsloven § 36 kommer til anvendelse i en partsinnsynssak, synes dermed å avhenge av om kravet i første omgang helt eller delvis ble avslått.
Videre skrev sivilombudet:
«I normaltilfellene vil det gjerne være klart om et krav om partsinnsyn er avslått. Mer tvilsomme tilfeller kan oppstå når forvaltningsorganet ikke bevisst eller eksplisitt har avslått et innsynskrav, men der parten eller dens representant ikke har mottatt alle etterspurte eller ønskede saksdokumenter. Ombudet mener slike tvilstilfeller hovedsakelig må løses etter en konkret vurdering av om det er nærliggende å anse avgjørelsen som et avslag på kravet om innsyn. Innsynskravet må da tolkes og vurderes opp mot forvaltningens avgjørelse om innsyn. Ettersom det er tale om en konkret vurdering, finner ombudet det vanskelig å oppstille generelle retningslinjer for den nærmere vurderingen.
Det er i utgangspunktet opp til forvaltningsorganet å bestemme hvordan saksdokumentene gjøres tilgjengelig for parten, jf. forvaltningsloven § 20 første ledd første punktum. Slike avgjørelser vil i utgangspunktet ikke innebære et avslag på selve innsynskravet. Unntak kan tenkes der måten dokumentene tilgjengeliggjøres på, i realiteten vil innebære et avslag på partens innsynskrav.»